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经营者集中：

1．新增对“掐尖并购”的调查、处理程序；依法加强重要领域的经营者集中的审查

（1）具体规定

新法第二十六条第二、三款新增对“掐尖并购”的调查、处理程序：经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。经营者未依照规定进行申报的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。

新法第三十七条规定：“国务院反垄断执法机构应当健全经营者集中分类分级审查制度，依法加强对涉及国计民生等重要领域的经营者集中的审查，提高审查质量和效率。”

（2）分类分级审查制度解读

按照党中央关于加快建设全国统一大市场的决策部署，新法要求国务院反垄断执法机构健全经营者集中分类分级审查制度，依法加强对涉及国计民生的重要领域的经营者集中审查，提高审查质量和效率。

新法并未就如何“分类分级”进行具体阐述，仍有待国家出台进一步的规定予以明确。但从国家市场监督管理总局近几年的执法实践可以看出，在对经营者集中进行反垄断审查和合规监管时，执法部门将考虑以下方面的情况来决定审查的力度：

①相关案件是否属于重点执法行业。

金融、传媒、科技、民生等领域的经营者集中属于被重点关注的领域。民生领域具体又包括医药、交通运输、公用事业等领域。

②相关案件是否涉及涉及初创企业、新业态、劳动密集型行业。

近年来，欧美反垄断执法机构逐渐加强大型企业针对涉及生物医药、科技等行业的初创企业的并购交易的审查，以应对大型企业通过并购方式扼杀初创企业、消灭潜在竞争威胁的举措，即“扼杀式并购”。2021年公布的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》对这种行为作出具体规定；新法再一次明确，对于未达到申报标准但有证据证明具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报，经营者不申报的，反垄断执法机构应当依法进行调查；

③我们初步预想，未来经营者集中申报案件可能会根据其所涉及的行业、领域、企业规模等对案件进行分类审查，如平台经济领域、供水供气供电等自然垄断行业、医药行业等，在这过程中，稳步推进自然垄断行业改革，加强对电网、油气管网等网络型自然垄断环节的监管；再从经营者集中申报案件排除、限制竞争的程度、社会影响、时间紧迫程度等角度对经营者集中申报案案件进行分级审查。从而进一步提高经营者集中审查质量和效率。

2．行政许可范围的扩大与行政调查权的扩大

（1）具体规定

《反垄断法（2022）》首次明确将反垄断执法机构对未达到申报标准的集中的主动调查权上升到法律层面并进行了细化，即第二十六条中的规定：

对于“未达到申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的”，该条第二款首先赋予了反垄断执法机构“要求经营者申报”的权限——范围扩大。

若经营者未按要求对未达到申报标准的交易进行申报，该条第三款赋予了执法机构主动依法调查的权限——主动调查。

（2）内容解读

①行政许可范围扩大：申报义务的产生从客观标准单行到主客标准并行

经营者集中审查本质上属于一种行政许可，是反垄断执法机构根据经营者的申请，经依法审查，准予其实施集中的行为。

原《反垄断法》中，行政许可的范围由客观标准确定，只有经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者才可能产生经营者集中事前申报的义务。

在二审稿以及最终修订的反垄断法中，行政许可不仅仅包括客观标准确定的经营者集中，而且包括反垄断执法机构主观标准确定的经营者集中。新《反垄断法》规定，“经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报”。

一旦经营者被反垄断执法机构通知申报后，无论经营者集中是否达到申报标准，都产生了申报义务，未经申报不得实施集中。

需要注意的是，反垄断执法机构主观确定经营者集中申报义务的时间节点是交割日，即反垄断执法机构只能在集中前要求申报。未达到申报标准且在集中前未被要求申报的交易，一旦完成交割就能够免于后续的要求申报和调查，这可以增强交易的确定性，也与《反垄断法》事前强制申报制度相一致。

②行政调查权的扩大：执法机构可以主动调查

首先，反垄断执法机构对符合客观标准及主观标准确定的经营者集中都有调查权。

其次，由于调查的结果有可能出现巨额处罚，我们理解反垄断执法机构主观要求经营者申报，应当出具书面的文书，以确立后续行政调查的法律基础。

第三，对于反垄断执法机构主观要求申报的案件，如果不按照要求进行经营者集中申报，与目前处罚的未依法申报案件一样，可能面临巨额罚款。

3．中止审查期限制度（停钟制度）

（1）新法具体规定

新法规定了中止计算经营者集中审查期限的情形：

第三十二条引入了“停钟”制度，规定在三种情形下，经营者集中的审查期限可以中止计算，分别是：（一）经营者未按照规定提交文件、资料，导致审查工作无法进行；（二）出现对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实，不经核实将导致审查工作无法进行；（三）需要对经营者集中附加的限制性条件进一步评估，且经营者提出中止请求。

反垄断法本就规定了“延长审查期限制度”，在“进一步审查阶段”出现以下三种情形的，可以延长审查期限，但最长不得超过六十日：（一）经营者同意延长审查期限的；（二）经营者提交的文件、资料不准确，需要进一步核实的；（三）经营者申报后有关情况发生重大变化的。

（2）停钟制度之优势

停钟制度一方面增加了经营者集中审查期限的弹性，避免僵化适用审查期限所导致的不必要的程序性操作，如撤回再申报。

另一方面，通过明确停钟制度适用情形，也从一定程度上避免了审查期限过分延长而导致行政程序缺乏确定性的情况。

但是，停钟制度的适用情形和适用方式应受到较为严格的限制，否则可能会削弱审限的正面作用，导致审查时间的进一步延长和不可预测性。

（3）中止审查期限制度与停钟制度

从适用情形来看，中止审查期限制度与延长审查期限制度是两种不同的制度，前者比后者更为严格，二者在措辞及执法中应严格予以区分，未来可以在执法实践中针对这一情形进行进一步严格区分。

从适用方式来看，立法或执法实践中需要进一步对中止审查期限制度期间的时长进行限制、并具体规定中止期间恢复的情形等。