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房地产制度与政策

刘洪玉
清华大学房地产研究所所长

1. 土地制度
   

2. 住房制度
   

3. 开发管理制度
   

4. 登记与税收制度

1.土地制度

• 土地所有和使用制度：

1. 土地所有制：土地私有制、土地共有制、混合所有制；

2. 土地使用制度：有偿使用、用途管制、集约节约
   

• 土地储备与出让制度

• 土地制度改革

我过城镇住房发展三个时期

• 第一个时期：住房紧缺时期，从20世纪50年代到70年代

• 第二个时期：福利分房改革探索期，从20世纪80年代到90年代

• 第三个时期：住宅商品化全面发展时期，从1998年开始到现在

传统土地使用制度特征：多占少用、早占晚用、优占劣用、占而不用

有偿使用：1986年6月颁布《中华人民共和国土地管理法》，开始了土地使用制度改革：

• 征收外商投资企业土地使用费

• 征收城市基础设施“四源”建设费、市政公用设施建设费

• 征收城镇国有土地使用税

有偿使用

土地所有和使用制度

1987年11月，国务院批准确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度改革试点。同年，深圳市先后以协议、招标、拍卖三种方式，成功地实施了国有土地使用权有偿出让。

实施模式

1988年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》先后修改，规定土地使用权可以依照法律的规定转让。实行了30余年的无偿、无限期、无流动的城市土地使用制度开始被有偿、有限期和可流动的新型土地使用制度所替代。

有偿使用

目前，所有非公益性用地（包括经营性用地、工业用地、基础设施用地等），均通过招拍挂出让方式供应。

最早出现在深圳，第一块土地出让

用途管制

通过《土地利用总体规划》规定土地用途：

• 农用地、建设用地和未利用地

• 严格按照确定的用途使用土地
  

限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量

对耕地进行特殊保护，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策

集约节约使用土地

• 开展建设用地普查评价

• 严格执行闲置土地处置政策

• 积极引导使用未利用地和废弃地

• 鼓励开发区提高土地利用效率
  

土地管理法规建设

• 国家法律（宪法、物权法、土地管理法、城市房地产管理法、城乡规划法等）

• 国务院条例（城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例、开发经营管理条例、土地增值税暂行条例、房屋征收补偿条例）

• 中央部委部门规章（土地利用年度计划管理办法、于完善征地补偿安置制度的指导意见）

• 国务院、中央部委政策文件（通知、规定、办法等）

• 地方法律、规章、政策文件

2.12土地储备和出让制度

政府的收购储备和土地的一级开发

土地储备

• 市、县人民政府国土资源管理部门

• 为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用的目标

• 依法取得土地，进行前期开发、储备以备供应土地的行为

土地开发建设过程

土地储备的范围

• 依法收回的国有土地

• 收购的土地

• 行驶有限购买权取得的土地

• 已办理农用地转用和土地征收批准手续的土地

• 其他依法取得的土地
  

实施模式

• 政府土地储备机构负责实施

由土地储备机构负责筹措资金，办理规划、项目核准、土地征收、拆迁及大市政建设等手续并组织实施。土地开发过程中涉及的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明等基础设施建设和绿化、土地平整工作，通过公开招标方式选择工程实施单位，实施单位的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。

• 授权开发商负责实施：

由开发商企业负责筹措资金，办理规划、项目核准、土地征收、迁拆和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。

土地使用权的出让：

出让年限：

居住用地70年、工业用地50年、教育、科技、文化、卫生、体育用地50年、商业、旅游、娱乐用地40年、综合或其他用地50年

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现行土地面临的重要挑战：

• 政府对土地的供应的垄断

• 政府财政收入对土地创收的依赖

• 农村集体土地使用制度的改革

现行制度面临的重要挑战

• 住房制度与住房制度改革

• 住房政策与住房保障

• 住房金融与住房公积金制度

住房制度

住房制度是城镇住房投资融资方式、建设方式、分配方式、管理方式、流通交换方式等方面经济关系的总和。

1979年城镇人均住房面积不到4平方米，城镇有缺房户、住房困难户共1000多万户。

住房制度与住房制度改革

1980年4月2日，邓小平通知提出：“城镇居民可以购买房屋，也可以自己盖”，“要联系房价调整房租，房租太低，人们就不买房子了”，“将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴”。此后，开始了住房制度改革的前期探索。

住房制度改革手段

• 实现住房商品化

  把住房作为商品，按照市场经济规律的要求组织生产，通过市场交换而成为生活消费品，把住房纳入市场经济的大循环。

• 实现住房社会化

改变各单位建设、分配、维修、管理职工住房的体制，实行社会化、专业化的住房运行体制。

• 1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，要求：

• 停止住房实物分配，实行住房分配货币化

• 建立新得住房供给体系

1. 高收入家庭：购买市场价商品住宅

2. 中低收入家庭：购买限价房、经济适用房

3. 最低收入家庭：租住廉租房

住房制度描述

• 在明确住房发展和需求管理目标的基础上，为每个居民如何实现合理住房需求提供路径指引和渠道安排

• 通过土地、财政、税收、金融等政策工具的运用，确保各供应渠道的可进入、可支付和可持续

住房政策

是政府干预住房市场的手段和形式，是政府为了达到一定的政策目标，设计和实施的一系列与住房有关的公共政策的总和。具体内容有三个层次：

• 政策目标

• 政策工具

• 政策措施或计划

为什么需要住房政策

• 住房具有重要的社会属性

• 与住房相关的经济活动存在许多外部效应

• 住房市场与国民经济之间联系紧密